La ONU-DH emite las observaciones preliminares a la iniciativa con proyecto para la Ley de Amnistía del Gobierno Federal. El alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Jan Jarab, consideró que «es un paso positivo para subsanar las deficiencias e injusticias presentes en múltiples casos ventilados ante el sistema de justicia”.

El documento de las primeras observaciones con propuestas de mejora señala:

1. Supuestos para la aplicación de la amnistía

Para la ONU-DH, la adopción de una Ley de Amnistía constituye una oportunidad para remediar injusticias cometidas al amparo del sistema de justicia penal, por lo que sería recomendable ampliar los supuestos de aplicación de la Ley a otros escenarios relativos a la privación de la libertad basada en vulneraciones a derechos humanos o en violaciones al debido proceso. 

A. Delitos que pueden atentar contra la libertad de expresión

Se recomienda ampliar los supuestos de aplicación de amnistía a las personas procesadas o sentenciadas por aquellos delitos que atentan contra la libertad de expresión. Así, aunque en el Código Penal Federal ya han sido derogados los denominados “delitos contra el honor”, aún subsisten tipos penales que han sido aplicados a personas que ejercen su derecho a la libertad de expresión. Tal es el caso del artículo 254, fracción III, sobre supuestos delitos contra la economía pública y que podría haber sido utilizado contra el trabajo periodístico; los delitos aún previstos en la Ley de Imprenta; y el delito previsto en el artículo 150 de la Ley General de Bienes Nacionales, el cual ha sido utilizado para perseguir penalmente a personas operadoras de radios comunitarias. 

B. Delitos que pueden atentar contra la libertad de manifestación 

Se advierte que hay tipos penales en el Código Penal Federal que han sido utilizados para reprimir el derecho a la manifestación. Tal es el caso del tipo penal contenido en el artículo 149, sobre el delito de sabotaje; en el artículo 170 párrafo tercero, sobre ataques a vías de comunicación; en el artículo 180, sobre la desobediencia y resistencia de particulares; y en el artículo 185, sobre la oposición a que se ejecute alguna obra o trabajos públicos.

Cumpliendo con el resto de requisitos establecidos en la Ley de Amnistía, la ONU-DH considera que personas procesadas o sentenciadas bajo estos delitos podrían ser beneficiarias de la amnistía. 

C. Casos que cuenten con resoluciones de organismos de derechos humanos 

Sería positivo que se contemplara, para la aplicación de amnistías, aquellos casos que cuenten con la decisión de algún organismo internacional de derechos humanos, o con una recomendación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en los que se refiera la violación de alguno de los componentes del derecho a un debido proceso que hubiera trascendido al fallo judicial, o en los que se haya recomendado o requerido la libertad de una persona. En estos casos, aunque la amnistía no constituiría un recurso ideal para la víctima (al no reconocerse la inocencia de la persona), sí constituiría una forma de reparar las afectaciones que conlleva la privación de libertad. 

D. Otras personas que intervienen en la interrupción del embarazo

El artículo 1 de la Iniciativa establece supuestos de aplicación de la Ley de Amnistía. Al texto plasmado podrían hacer ajustes a fin de precisar el alcance de la norma, como incluir a otro personal de servicios de salud en la fracción I, inciso b), así como a personas (familiares, por ejemplo) que hayan auxiliado a la mujer que interrumpe el embarazo. 

2. Limitantes en la aplicación de la amnistía

El artículo 2 de la Iniciativa establece que no se concederá amnistía “a quienes hayan cometido delitos contra la vida, la integridad corporal, secuestro, o hayan utilizado en la comisión del delito armas de fuego. Tampoco se podrán beneficiar las personas indiciadas por los delitos a que se refiere el artículo 19 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o que hayan cometido otros delitos graves del orden federal”. Para la ONU-DH es razonable establecer limitantes a la aplicación de figuras como la amnistía, ya que en el mismo derecho internacional de los derechos humanos se establecen supuestos de improcedencia de la amnistía, en casos de delitos regulados en el derecho penal internacional o que se traten de violaciones graves a derechos humanos. Sin embargo, la limitante prevista en el artículo 2 de la Iniciativa podría restringir demasiado la aplicación de la ley y con ello impedir la materialización de los objetivos planteados en la Exposición de Motivos de la Iniciativa. 

En primer lugar, el término “delito grave” ya es inexistente bajo el sistema de justicia penal vigente. El mantener ese término podría dar lugar a la interpretación de que sería improcedente la amnistía para el caso de delitos catalogados como graves al amparo de la anterior legislación. Por ello se recomienda eliminar dicho supuesto de exclusión. 

Sobre la referencia al artículo 19 constitucional, habría que considerar que el catálogo de delitos ahí previsto se ha ido ampliando de forma tal que podría limitar en demasía la aplicación de la Ley de Amnistía. Debe considerarse el contexto de criminalización de personas en situación de vulnerabilidad, las cuales con frecuencia son procesadas y sentenciadas bajo las figuras previstas antes mencionado, particularmente tratándose de aquellos tipos penales en los que el bien jurídico protegido es difuso. 

La ONU-DH alienta a que la limitante opere únicamente en los supuestos previstos de delitos contra la vida, la integridad corporal o secuestro, siendo estos delitos con víctimas identificables y que han lesionado gravemente a la sociedad mexicana, así como en el caso de delitos contra la humanidad o delitos que conlleven graves violaciones a los derechos humanos.

3. Aplicación de la ley y aplicación de amnistías en casos concretos 

El artículo 3 establece varios elementos sobre la aplicación de la amnistía. Por una parte, la Fiscalía General de la República sería la principal instancia encargada de la aplicación de la ley, al ser quien podrá declarar la extinción de “la acción persecutoria”. También prevé la creación de una comisión para vigilar la aplicación de la ley a efecto de presentar solicitudes a la Fiscalía General, así como una facultad especial para la Secretaría de Gobernación en cuanto a la determinación de casos a los que aplicaría la amnistía al delito de sedición. 

Finalmente, establece que la amnistía podrá proceder de oficio o a solicitud de parte, estando legitimadas para ello “la persona interesada”, familiares directos de ésta y organismos públicos defensores de derechos humanos. La ONU-DH considera que la Iniciativa establece los fundamentos para la operación de la ley, particularmente en lo que respecta a la creación de una comisión especial para vigilar la aplicación de la ley. Estos fundamentos podrían fortalecerse con diversos elementos.

Tratándose de personas sentenciadas, no es a las autoridades de procuración de justicia, sino a las autoridades judiciales a las que corresponde pronunciarse. En este sentido, aprovechando la creación de una comisión especial, podría ser dicha instancia la responsable de determinar la aplicación de la ley en casos particulares, para lo cual podría solicitar información y opiniones a la Fiscalía General de la República. Una vez determinada la procedencia de la amnistía, podría ser la comisión especial la que comunique la determinación a la autoridad correspondiente, dependiendo el momento procesal en el que se encuentre el asunto y a fin de que se emita la resolución respectiva, tal y como se señala en el artículo 7 de la Iniciativa. 

Para la ONU-DH sería importante definir la integración y elementos básicos de funcionamiento de la comisión especial ya referida. Es importante la coordinación de dicha comisión desde una alta instancia del Poder Ejecutivo Federal, como la Secretaría de Gobernación o la Consejería Jurídica de la Presidencia de la República, pudiéndose establecer la participación de organizaciones de la sociedad civil a efecto de que puedan manifestar sus opiniones. Se tendrían que establecer reglas básicas de funcionamiento de la comisión, así como el plazo de existencia de la misma. 

Sería conveniente establecer algunas reglas básicas adicionales sobre la forma en que aplicaría la Ley de Amnistía, esto a fin de dotar de mayor seguridad jurídica a las y los operadores de la ley, así como a las personas potencialmente beneficiarias. También establecer plazos en el procesamiento de solicitudes y la forma en que serían procesadas las mismas a fin de respetar el derecho de petición de las personas que presenten dichas solicitudes. Por otra parte, sería importante definir con mayor exactitud la legitimación en la presentación de solicitudes, delimitando los conceptos de “familiares directos” y de “organismos públicos defensores de derechos humanos”. 

Conclusiones y recomendaciones

La Iniciativa del Presidente de la República es una manifestación relevante del Estado mexicano de querer remediar algunas de las irregularidades del sistema de justicia penal en México y que conducen a poner a personas en situación de vulnerabilidad y por ende susceptibles de ser violados sus derechos humanos. 

En este sentido, la ONU-DH alienta al Congreso de la Unión a: 

1. Reconsiderar los supuestos de aplicación de una Ley de Amnistía, ampliando dicha aplicación a personas que hubieren sido procesadas o sentenciadas bajo figuras penales tendientes a castigar el ejercicio de ciertos derechos y libertades; y contemplando otros supuestos de aplicación, como la amnistía a personas que cuenten con resoluciones de algún organismo internacional o de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en las que se recomiende o se requiera la libertad de la persona o en las que se hayan determinado violaciones al debido proceso que hubieran trascendido al fallo judicial. 

2. Reformular las limitaciones en la aplicación de la amnistía, a efecto de reducir la exclusión de la amnistía a los delitos más lesivos y a limitar más esas exclusiones tratándose de los supuestos de amnistía por graves violaciones al debido proceso. 

3. Reformular y establecer con mayor claridad la forma en que procederá la amnistía, reconsiderando a las instancias responsables de la aplicación de la ley y definiendo las reglas generales de operación, a efecto de dotar de mayor seguridad jurídica a las personas que presenten la solicitud para la aplicación de la medida. 

4. Más allá de la adopción de una Ley de Amnistía, impulsar cambios legislativos con el objetivo de derogar tipos penales que violan o podrían vulnerar los derechos humanos; reformar tipos penales que han conducido al uso abusivo del encarcelamiento; y reformar o derogar figuras del derecho penal mexicano que han conducido a la utilización excesiva de la privación de la libertad y que han afectado particularmente a personas en situación de pobreza. 

Con información de la ONU-DH